재건축부담금의 위헌성에 대한 검토

Abstract

주택재건축 문제는 매우 다양한 법적 쟁점들과 연결되어 있다. 그 중에서도 가장 뜨거운 현안의 하나가 ‘재건축부담금’의 법적 성격 및 그 합헌성 인정의 범위 및 한계에 관한 문제이다. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 제2조 제3호에서는 재건축부담금을 “재건축초과이익 중 이 법에 따라 국토교통부장관이 부과⋅징수하는 금액”이라고 정의하고 있다. 또한 종래 헌법재판소 판례에서 개발부담금이 조세로서의 성격을 갖는 것으로 인정한 것과 달리, 최근 최근 헌법재판소는 재건축부담금을 조세가 아닌 부담금에 해당하는 것으로 판시한 바 있다. 그러나 문제는 여전히 복잡하다. 개발부담금과 재건축부담금 사이에 어떤 차이가 있는지, 또 전자는 조세로, 후자는 특별부담금으로 인정하는 것이 어떤 차이에서 비롯되는 것이며, 그 결과 양자의 효과에는 어떤 상이점이 인정되는지가 더욱 중요한 문제로 부각되기 때문이다. 이 논문에서는 조세와 특별부담금의 유사점과 차이점 및 개발부담금과 재건축부담금의 유사점과 차이점에 대한 분석과 검토를 전제로 재건축부담금의 의의와 기능 및 합헌성의 범위에 대한 합리적인 결론을 도출하고자 하였다. 재건축부담금의 법적 성질은 조세가 아닌 특별부담금으로 보는 것이 타당한 것으로 보인다. 재건축초과이익환수법의 재건축부담금은 특별부담금으로서의 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 재건축부담금을 특별부담금으로 본다고 하더라도 재건축부담금에 관한 일부 조항들은 위헌성의 의심이 있다. 반면에 이를 조세로 볼 경우에는 –토지초과이득세의 경우와 유사하게- 재건축부담금 제도 자체가 합헌성을 인정받기 어려운 복잡한 문제가 발생할 것이다. 첫째, 재건축부담금은 특별한 추가적 부담의 정당성 문제와 관련하여 조세평등주의 관점에서 정당성을 인정받기 어려우며, 둘째, 양도소득세액에서 일부만 공제하는 것은 양도소득세와 이중과세라는 점이 문제될 수 있으며, 셋째, (특히 미실현이득에 대한 과세임에도 불구하고 실현이득에 대한 양도소득세보다 중과세되는 일부 경우 등에) 부담이 과도하여 비례성 원칙에 위배되며, 넷째, 장기보유한 1세대 1주택에 대한 감면이 없는 점도 특히 침해의 최소성과 법익의 균형성에 위배될 우려가 큰 것이다. 재건축초과이익환수법 제9조 제2항이 종료시점의 주택가액의 산정에 있어 중요한 사항들을 법률에서 전혀 정함이 없이 포괄적으로 대통령령 등에 위임한 것은 법률유보원칙(본질성 이론과 결합한 의회유보론)에 위배될 뿐만 아니라, 포괄위임입법금지원칙에도 위배되는 것으로 볼 수 있다. 또한 과잉금지원칙에 위배된다는 점도 문제된다. 재건축부담금제도 자체는 토지공개념의 구체화 제도의 하나로서 목적의 정당성이 인정된다. 그러나 신규주택의 수요가 많은 지역의 주택재건축 공급을 제한함으로써 주택가격이 더 상승하는 악순환의 고리가 되는 부작용이 더 크게 나타난다면 방법의 적합성에 의문이 제기될 수 있다. 가장 심각한 문제는 침해의 최소성 측면에서 나타난다. 미실현이득에 대한 환수제도로서 개발부담금보다는 공공성이 약함에도 불구하고 재건축부담금의 부과율이 개발부담금보다 높은 경우가 있고, 심지어 실현이득에 대한 환수제도인 양도소득세의 세율보다 그 부과율이 높은 경우가 있으며, 투기목적 없는 장기보유한 1세대 1주택자 등에 대해서도 재건축부담금 감면 등의 조치가 전혀 없다는 점 등이 그러하다. 그리고 재건축부담금이 과도한 부담률, 장기보유한 1세대 1주택자에 대해서도 일률적인 재건축부담금부과, 일부 양도소득세 및 일부 학교용지부담금 등 여러 부담들의 중첩 등으로 인해, 재건축부담금의 부과를 통해 달성하고자 하는 공익보다 청구인들의 재산권 침해 정도가 훨씬 무겁게 나타나는 경우가 많다는 점에서 법익의 균형성에도 위배된다.