공법상 지위 승계와 제재사유 승계에 관한 판례의 분석·비판적 고찰

Abstract

권리·의무 승계의 문제는 사법에 비하여 공법영역에서는 그 논의가 활발하지 않았다고 할 수 있다. 공법영역에서는 공법상 지위 승계의 기본적 사항에 대하여 규율하고 있는 법 규정이 없었을 뿐 아니라, 실무상으로도 사법의 영역에 비하여 승계가 크게 문제되지 않았기 때문이었다. 이것은 공법상의 지위는 이전될 수 없다는 인식이 실무상 널리 퍼져 있었음을 보여주는 것이다. 그러나 개인적 공권을 가진 자는 그것을 유용하게 활용하고 자유로이 처분할 수 있기를 바란다는 점을 고려한다면 공법상 지위의 승계에 대하여 검토할 필요가 있는 것이다. 공법상 지위는 어떠한 형태로 승계되는지, 지위 승계의 허용요건은 무엇인지, 지위 승계에 의하여 이전되는 권리·의무는 무엇인지, 지위 승계에는 제재사유의 승계가 포함되는 것인지 등 공법상 지위 승계와 관련하여 밝혀져야 할 문제는 많다. 특히 공법상 지위 승계와 제재사유 승계의 관계와 관련하여서는 다수의 대법원 판례가 존재하며, 판례의 평석과 이론적 쟁점에 관하여 여러 논문이 발표되었음에도 아직 혼란스러운 상황이다. 지위 승계가 인정되는 경우에 제재사유가 있는 법적 지위를 승계한다고 볼 것인지, 공법상 지위 승계 규정을 승계인에 대한 제재처분의 근거로 인정할 수 있는지, 아니면 공법상 지위 승계가 인정되는 경우라 하더라도 제재사유의 승계는 별개의 문제로 판단하여야 하는 것은 아닌지에 대한 의문이 있다. 본 논문에서는 공법상 지위 승계와 제재사유의 승계에 관한 대법원 판례를 분석·고찰하고, 지위 승계의 경우에 제재사유의 승계가 포함하는지, 제제처분 효과는 승계되는지 등 쟁점에 대하여 검토하였다. 공법상 지위의 승계가 인정되는 경우, 승계되는 것은 공법상 지위에 관련된 또는 지위에 부가된 권리·의무가 승계인에게 이전되는 것이지, 피승계인의 귀책사유로 인한 행정제재처분, 그 효과가 승계의 범위에 포함되는 것은 아니다. 행정제재처분 내지 처분효과를 회피하려는 의도를 갖고 양도·양수를 악용하는 현상에 대처하고 행정절차의 경제를 도모하기 위한 목적으로 제재처분 승계를 인정할 필요성이 있다고 하더라도, 별도의 규정을 두어 제재처분의 승계에 대한 법적 근거를 마련해야 하는 것이지, 지위 승계를 인정하는 규정이 있으면 별도의 규정이 없더라도 제재처분이 승계되는 것은 아니다. 지위 승계에 제재사유 또는 제제처분 효과의 승계가 당연히 포함되는 것이 아니고, 지위 승계에 있어서 제재처분 효과 등의 승계를 어떻게 규정할 것인지는 입법 형성에 맡겨져 있는 문제이다.