시민의 입법참여와 헌법 - 국민발안제 도입논의를 중심으로

Abstract

21세기의 민주주의는 새로운 변화에 직면해 있는 것으로 보인다. 17세기 영국에서 시작된 고전적 대의제 민주주의가 의회중심의 민주주의였고 20세기 대중민주주의가 정당중심의 민주주의였다면, 21 세기에 들어와 의회나 정당이 아닌 국민들의 목소리를 직접 –어떤 의미에서는 덜 다듬어진 형태의 거 친 목소리까지- 반영시키려는 움직임이 강하게 나타나고 있는 것이다. 이는 의회에 대한 불신, 정당에 대한 불신에 기초한 경우도 있지만 무엇보다 기존의 민주적 정치체제가 국민의 다양한 의사를 적절하 게 반영하는 것에 실패하고 있다는 점을 보여주는 것이다. 예컨대, 영국의 브랙시트, 미국 대선에서 트럼프의 당선, 프랑스 대선에서 마카롱의 당선, 독일 총 선에서 급진적 정당들의 비약적 성장 등은 기존의 의회와 주류 정당들이 국민의 의사를 충분히 대변 하지 못하고 있다는 점에 대한 국민들의 불만을 그대로 드러낸 것이다. 과연 이러한 국민들의 판단과 결정이 현명한 것이었는지에 대해서는 논란의 여지가 있다. 그러나 분명한 것은 기존의 대의정치의 한 계가 점점 뚜렷해지고 있다는 점이며, 이를 보다 적극적으로 보완할 수 있는 새로운 대안이 요청되고 있다는 점이다. 현대 민주주의는 대의제를 근간으로 하고, 직접민주제(국민발안제, 국민소환제, 국민투표제)는 대의 제를 보완하는 것으로 널리 인정되고 있다. 그런데 직접민주제적 요소에 의한 보완이 제 기능을 하는 경우는 스위스 등 작은 나라들 몇몇을 제외하고는 –적어도 선진국에서는- 찾아보기 어렵다. 이런 시점 에서 직접민주제를 활성화하고 이를 통한 대의제의 보완이 실질화될 수 있도록 하는 새로운 시도들이 등장하는 것은 어쩌면 당연한 것일 수도 있다. 그런 의미에서 시민의 입법참여에 대한 관심이 높아지는 것도 우리나라의 특수한 상황이 아닌, 21세기 민주주의 국가들의 공통된 흐름으로 볼 수 있다. 그러나 자칫 시민들의 목소리가 절제 없이 쏟아져 나온다면 영국의 브렉시트와 같이 그때그때 감정 적인 결정을 내리는 문제점이 현실화될 우려도 적지 않고, 나아가 자칫 포퓰리즘이 보편화될 수 있다 는 비판도 만만치 않다. 그러므로 이러한 시민의 입법참여에 대해서는 매우 신중한 접근이 요청된다. 이러한 문제의식 하에서 이 논문에서는 「대의제 민주주의와 직접민주제에 의한 보완의 전통적 구 조」(Ⅱ)를 개관한 다음, 「21세기 시민들의 민주주의에 대한 요구의 변화」(Ⅲ)를 검토하였다. 이러한 기초 위에서 2016년 촛불집회 이후 국민의 고양된 주권의식 및 참여확대요구의 흐름을 개관한 다음, 국가의사결정에 대한 시민참여의 다양한 유형 가운데, 특히 입법참여가 대의제 보완에서 갖는 특별한 의미를 조명하였다(「Ⅳ. 21세기 민주주의의 새로운 패러다임과 시민의 입법참여」). 이러한 검토를 바 탕으로 하여 제10차 개헌의 주요 쟁점의 하나인 법률안에 대한 국민발안제 도입의 범위와 요건에 관 한 여러 개헌안을 비교⋅평가하였다(「Ⅴ. 시민의 입법참여의 방식과 국민발안제 도입에 관한 논의)」.