노후소득보장법제와 의회유보 :「기초연금법」을 중심으로

Abstract

노후소득보장제도의 하나인 기초연금제는 2014년 7월「기초연금법」이 제정되어 시행되기까지 많은 논란을 거친 바 있다. 특히 이 과정에서 정부의「기초연금법안」의 위임규정들에 대한 많은 비판이 제기되었는데, 이는 의회유보의 측면에서 검토되어야 할 문제이다. 현「기초연금법」은 이러한 비판을 일부 반영하여 제정되었지만, 법 시행 이후에도 의회유보와 관련한 문제는 남아 있는 상태이며, 이에 논의의 필요성이 있다. 이 논문에서는 먼저 노인 사회보장법제의 형성에 근본규범으로 작용할 헌법상의 노인 사회보장권에 대한 학계의 논의와 판례를 보았다. 특히 판례가 노인 사회보장법제에서의 입법위임을 어떻게 이해하고 나아가 어떠한 영향을 미쳤는지를 비판적으로 검토하였다. 또한 사회보장행정에 의회유보가 적용되어야 할 필요성을 논하고 일반적 의회유보사항에 대하여 검토하였으며, 이러한 논의를 「기초연금법」에 적용하여 의회유보 측면에서 개선되어야 할 사항들을 구체적으로 제시하였다. 우리나라에서 노인 사회보장권의 성격은 사회적 기본권의 법적 성격에 관한 일반적 논의에 포함되어 검토되는 것에 그치고 있다. 현재 사회적 기본권의 성격에 대한 논의에 있어 구체적 권리설에 따라 이해하는 입장이 많아지고 있으나, 재정 문제 등을 근거로 하여 추상적 권리로 이해하는 견해도 존재한다. 그러나 재정 문제는 자유권적 기본권에도 동일하게 적용되는 것이며, 이러한 견해는 헌법상에 보장된 사회적 기본권의 실현 이념과 보장 수준의 발전을 저해할 수 있다. 따라서 노인 사회보장권은 구체적 권리로서 이해될 필요가 있으며, 노인에게는 자신과 관련된 사회보장법 내용의 형성에 관여할 권리가 허용되어야 한다. 판례는 이와 달리 사회보장권을 추상적 권리에 가깝게 여기고 있어 노인 사회보장법제의 마련에 광범위한 입법재량과 입법위임을 허용하고 있다. 그러나 사회보장권의 충실한 보장을 위해 중요한 일정 사항에 대해서는 의회유보 원칙을 통해 입법위임을 제한할 필요가 있다. 사회보장법의 일반적인 의회유보 사항은 사회보장법의 기능과 목적을 포함하고 있는 사회보장법 개념을 통해 도출될 수 있으며, 구체적으로는 사회보장제도의 ‘적용대상자’ 및 ‘급여수급권자’에 관한 사항, 사회보장법을 통해 보호해야 할 ‘사회적 위험’의 범위 내지 내용에 관한 사항, 국가가 제공해야 할 급여의 ‘재원’과 ‘급여수급의 수준과 내용’ 등이 이에 해당한다. 이러한 측면에서 현 「기초연금법」은 기준연금액 관련 규정, 기초연금액 적정성 평가 관련 규정, 기초연금 수급권자 관련 요건에 있어 개선의 필요성이 있다. 먼저 현 법률의 기준연금액 규정보다 입법예고안의 규정이 기초연금액의 보장 수준을 높일 수 있어 현 법률의 기준연금액 규정은 기본권의 최대 실현을 의도하는 의회유보의 본질에 부합하지 않는 측면이 있다. 기초연금액 적정성 평가와 관련해서는 기준연금액 조정, 재정 소요 전망의 세부 절차 등이 대통령령에 위임되고 있으나 이는 기초연금액 조정에 영향을 미치는 중요한 의회유보 사항에 해당하여 개선이 필요하다. 기초연금 수급권자를 결정하는 기준에 있어서도 소득평가액과 재산의 소득환산액에 관한 규정들이 대통령령과 보건복지부령으로 정해지고 있으나, 이들은 중요한 의회유보 사항이다.