행정조직 편성권한의 소재와 배분원리

초록

현대국가에서의 행정조직은 다양한 행정적 수요를 종합적으로 조정하고 조화를 이루도록 하기 위하여 합리적이고 능률적으로 편성되어야 하는 한편, 민주주의적 요청에 따라 민주적 통제에 복종할 수 있도록 책임의 소재가 명확하게 드러나게 조직되어야 한다. 만일 행정조직의 편성에 관하여, 민주적 통제를 강조하면 국회의 권한을 확대하게 될 것이고, 행정의 효율성･유연성을 강조하면 행정의 자기조직권을 전면에 내세울 것이다. 따라서, 행정조직의 편성권의 배분원리는 민주적 통제와 행정의 효율성･유연성의 상호대립되는 가치를 어디에서 조화시킬 것인지에 관한 원리라고 할 수 있다. 우리나라 헌법은 행정조직법정주의를 채택하여 정부조직법과 같은 법률로 행정각부를 설치하고 편성하는 원칙을 세우고 있다. 그렇지만, 정부조직법 제2조 제1항에서는 “중앙행정기관의 설치와 직무범위”에 대하여 법률로 정하도록 규정하고, 구체적인 내용은 대통령령과 총리령･부령 등에 위임되어 있다. 다음으로 법치국가의 원리상 법률유보의 원칙은 모든 국가작용에 적용되는 헌법상의 원리이므로, 행정조직의 편성에도 적용되어야 한다. 따라서, 국민의 권리의무에 영향을 미치는 행정작용을 담당하는 행정청이나 집행기관 등의 행정기관과 관련된 사항은 본질적인 사항에 해당하여 법률에 근거를 두어야 한다. 그밖의 행정조직 편성영역에서 의회에 입법의무를 부과할 정도로 본질적인 사항이 무엇인지를 ‘국가의 골격을 이루는 행정조직’ 정도라고 개략적으로 설명하는 정도를 넘어서 명확하게 제시하기는 사실상 어렵다. 위와 같이 행정조직법정주의나 법률유보의 원칙에 따라 행정조직의 편성에서 법률로 정하여야 하는 사항(의무적 법률사항)이 아니라면 행정의 고유한 자기조직권의 대상이 된다. 다만 행정조직의 편성문제에 의회가 개입할 것인지 여부는 의회 스스로의 의지에 달려 있고(임의적 법률사항), 만일 개입하기로 결정한 경우에는 행정의 자기조직권의 범주에 속한다고 하더라도 법률우위의 원칙에 따라 의회의 의사가 행정부의 자율보다 우선한다.

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