정부형태의 선택 기준과 분권형 정부형태의 적실성

Abstract

개헌논의가 10여년 동안 공전된 끝에 제10차 개헌을 목전에 두고 있다. 비록 개헌에 대한 국민적 공감대와 정치권의 개헌에 대한 의지가 뚜렷하지만, 새로운 헌법이 모두를 만족시키는 것이 될 수 있을지는 미지수다. 그것은 무엇보다 이번 개헌의 가장 중요한 쟁점이 되고 있는 정부형태의 개편 문제에 대해 이견이 날카롭게 대립하고 있기 때문이다. 정부형태의 선택은 권력구조의 근간을 결정하는 것이기 때문에 매우 신중해야 한다. 헌법 조문 하나의 변경이 국가질서 전체에 미치는 파급효가 만만치 않음을 고려할 때, 정부형태를 변경함으로써 권력구조 전체에 큰 변화를 가져올 경우에는 그 파급효가 엄청나게 클 수밖에 없기 때문이다. 그렇기 때문에도 시행착오를 각오하는 시험적인 정부형태의 도입에는 찬성하기 어려운 것이다. 현실적인 대안은 오히려 정부형태의 단기적인 선택과 중장기적인 목표를 구분하는 것이라고 생각한다. 예컨대 중장기적인 목표는 -통일헌법의 준비 등을 고려하여- 의원내각제로 하더라도 단기적 목표로서는 분권형 정부형태를 선택하는 것이 더 합리적이라고 볼 수 있다. 만일 무리하게 의원내각제 도입을 추진할 경우에는 -국민들의 반대 때문에 도입이 성공할 가능성도 높지 않지만- 실패의 부담이 더욱 커질 수 있다는 점을 비중 있게 고려해야 할 것이다. 그러므로 단기적 선택으로는 의원내각제가 적절하지 않다고 판단되며, 현시점에서의 대안은 대통령제와 분권형 정부형태로 압축된다고 볼 때, 양자의 비교는 변화를 최소화하는 가운데 현재의 정치체제를 유지할 것인지, 아니면 새로운 정부형태를 통해 보다 큰 변화를 시도할 것인지에서 시작된다. 다만, 미국식 대통령제의 도입을 염두에 둘 경우에는, 미국과 우리나라의 정치문화의 차이와 더불어 연방제를 통한 분권의 제도화라는 차이점을 간과해서는 안 될 것이다. 이러한 차이가 미국에서도 문제되었던 제왕적 대통령제를 우리나라에서는 더욱 심각한 형태로 나타나게 만들 뿐만 아니라 이에 대한 통제를 매우 어렵게 만들고 있는 것이다. 이제 결단의 시간이 멀지 않았다. 분권형 정부형태가 채택될 경우는 물론이고, 대통령제를 선택한다 하더라도 변화의 폭은 작지 않을 것이다. 그 과정에서 불만이나 갈등, 혼란도 적지 않게 발생할 수 있다. 이를 정부형태를 잘못 선택한 탓, 개헌을 잘못 한 탓으로 돌리지 말고, 주권자인 국민이 어떤 결정을 내리더라도 이를 수용하는 가운데 최대한 합리적인 제도화를 위해 모두가 함께 노력해야 할 것이다.