국민참여개헌의 당위성과 방법론

Abstract

30년만의 개헌이 목전에 있다. 국회에서는 개헌특위를 구성하여 개헌안 마련을 시작하였고, 문재인 대통령도 개헌에 대한 확실한 입장을 밝힘으로써 내년 지방선거에서 개헌안에 대한 국민투표를 한다는 공약대로 개헌이 추진될 가능성이 매우 높아진 것이다. 개헌의 절차 내지 방식과 관련하여 이번 개헌은 과거의 개헌과는 달리 국민의 의사가 최대한 반영되는 국민참여개헌이 되어야 한다는 요청이 폭넓은 공감대를 얻고 있다. 하지만 과연 어떻게 국민참여개헌이 가능한가에 대한 방법론에 대해서는 아직까지 확실한 대안이 존재하지 않는 가운데 수많은 단편적 아이디어들이 제각기 제시되고 있을 뿐이기 때문이다. 국민‘참여’개헌은 말 그대로 국민들이 개헌안의 마련에 직접 참여하는 개헌절차를 요구한다. 국민참여개헌은 정치권에서 마련한 개헌안에 대해 국민투표를 통해 가부만을 최종적으로 정하는 것은 국민의 의사를 제대로 반영하기에 부족하다는 비판에서 비롯된 것이며, 개헌안의 세부 내용들을 마련하는 과정에서 국민들의 의사가 반영될 것을 요구하는 것이다. 문제는 국민 ‘참여’의 방법이다. 개헌안의 조문 하나하나에 대해서 다양한 대안들을 놓고 국민들이 직접 투표로 결정하는 것은 현실적으로 가능하지도 않고, 바람직하지도 않다. 그렇다고 국민에 의해 선출된 대표자인 국회에 모든 것을 맡긴다면 기존의 헌법개정절차와 달라지는 것이 없다. 이런 문제로 인하여 국회와는 별도로 시민의회를 구성하자는 안이 나오기도 한다. 그러나 시민의회의 대표성 내지 민주적 정당성, 그리고 헌법개정을 담당할 수 있는 전문성을 담보하지 못하는 한, 시민의회도 성공하기 어렵다. 이 논문에서는 이러한 문제상황을 전제하고, 과연 현 시점에서 가능한 대안은 무엇인지를 진지하게 모색하였다. 먼저 국민참여개헌의 당위성을 확고하게 정리하기 위하여 국민이 헌법개정의 주체라는 점을 확인하였고, 그 바탕 위에서 역대 헌법개정에서 국민의 역할이 어떠했으며, 국민의사가 과연 제대로 반영되었는지에 대해 검토함으로써 국민참여개헌의 당위성을 확인하였다. 국민참여개헌의 구체적 방법론과 관련하여서는 전자민주주의의 방식, 여론조사를 통한 민의의 수렴, 시민의회의 구성 등을 개관한 이후에 국회와 시민단체, 그리고 개별국민의 역할 분담에 대해 검토해 보았다. 이러한 대안들은 향후 많은 논의를 거쳐서 다듬어져야 할 것이며, 이와 더불어 국민참여의 실질화를 위한 성공조건들에 대해서도 나름의 기준을 제시해 보았다.