추가경정예산 제도 개선방안에 관한 연구

Abstract

본 연구에서는 우리나라의 추경제도의 운용 실태를 분석하고 그 문제점과 개선방안을 제시하고자 했다. 먼저 우리나라 추경 제도의 실태를 분석한 결과 국회 심사가 극히 형식적이고 부실하며, 추경은 예산 증액의 수단으로 변질되었으며, 이러한 추경이 빈번하게 반복되면서 국가부채를 증대시키는 주요 원인으로 작용하는 한편, 정부가 추경편성 요건 등 관련 법규정들을 위반하는 많은 문제점을 확인했다. 예를 들어 정부가 예상초과세수와 세계잉여금 등을 국채상환에 쓰지 않고 추경재원으로 쓰는 것이나, 본예산 심사시 누락되었던 예산을 추경에 되살리기도 하며, 국회에서 추경을 처리하기도 전에 선집행하는 문제가 반복되면서 재정규율과 재정운용 신뢰성을 저하시키고 본예산 의결의 의미를 훼손하고 있다. 본 연구에서는 이러한 추경제도 문제의 원인이 무엇인지 파악하기 위해 우리와 같은 대통령제 국가인 미국의 사례와 비교 분석을 실시했다. 그 결과 첫째, 미국은 우리나라와 달리 권력구조 측면에서 의회가 예산안을 주도하는 체제를 갖추고 있어서 정부의 예산권 전횡이나 예산안의 임의적 변경을 원천적으로 차단하고 있음을 확인할 수 있었다. 반면 우리나라는 미국과 정반대로 정부가 예산권을 거의 장악하고 예산 집행 결산 감사까지 모두 주도하는 막강한 권한을 행사하면서 의회의 예산심의권은 매우 형식화되었으며 이러한 문제가 추경심사에서 극명하게 나타나고 있다. 둘째, 국회의 실질적 추경 심사는 제도적 측면에서 사실상 불가능한 여러 가지 문제점을 안고 있음을 확인할 수 있었다. 즉 추경안이 갑자기 제출된 후 국회심의 기간이 극히 짧아서 실질적인 심사가 불가능하며, 더구나 국회의 증액은 정부 동의를 받아야 하므로 삭감과 증액을 함께 조정하는 것도 어려우며, 미국같이 의회 심의를 지원할 전문적 기구도 미흡한 데다가, 정부가 제반 법규정조차 제대로 준수하지 않아서 의회의 정부 견제는 사실상 형해화 되어있다. 이에 따라 이러한 추경제도 문제를 개선하기 위한 방안들을 제시했다. 첫째, 정부의 강력한 예산권을 견제하기 위해서는 미국처럼 의회가 예산 주도권을 갖도록 권력구조를 바꾸는 것이 필요하지만 이를 위한 개헌을 추진하려면 국민의 국회 불신이나 국회 역량 부족 문제 등으로 실현하기 어렵다. 둘째, 개헌이 어렵다면 추경 관련 법규정들을 보완 강화하는 것이 필요하다. 먼저 국가재정법의 애매한 추경 편성요건을 구체화하고 정부의 법규정 위반시 제재조치를 보강하는 것이 필요하다. 이와 함께 예산 증액을 위한 무분별한 추경이 반복되는 것을 막기 위해 재정총량 통제 재정준칙과 재정적자 상환 준칙을 도입하고, 특히 차세대 재정준칙과 경제위기 대응 재정준칙을 활용할 필요가 있다. 셋째, 국회의 실질적 심의를 위해 의회의 예산안 심사제도를 개선하고 국회 지원기구를 확충하는 노력이 필요하다. 특히 예산안 편성지침 단계나 추경안 편성지침 마련 단계부터 정부와 협의를 시작하여 심의기간을 충분히 확보하는 한편, 국회 지원기구들의 기능을 재정립해 미국식 의회 지원체제로 발전시켜 국회 추경심사시 결정사항이나 부대의견 등의 정부 이행을 점검하고 각종 예산안 수정안을 마련하는 등 의회의 실질적 예산심사를 뒷받침하는 것이 필요하며, 이와 함께 정부가 관련 법규들을 실질적으로 준수할 수 있도록 제도적 보완장치의 마련도 필요하다.