개발부담금의 법적 성격에 관한 헌법재판소 판례의 분석과 평가

Abstract

민주화 이후의 역대 정부는 부동산정책을 매우 비중 있게 다뤄왔다. 한편으로는 부동산의 과열 및 그로 인한 투기가 확산할 경우에는 경제구조가 왜곡되며 부동산 거품으로 인한 위험성 등이 우려되지만, 다른 한편으로는 부동산시장이 장기침체에 빠질 경우에는 경제에 미치는 악영향이 작지 않기 때문이다. 부동산 개발사업 시행 등으로 인한 불로소득의 환수와 부동산투기 억제 등을 위한 정책수단의 하나로서 「개발이익 환수에 관한 법률」에 의한 개발이익환수제가 도입된 지 벌써 30년이 되었다. 그러나 개발부담금의 법적 성격에 대해서는 아직도 혼란이 적지 않다. 학설상 논란이 있을 뿐만 아니라, 헌법재판소에서도 개발부담금을 ‘(특별)부담금’으로 전제한 듯한 판례들과는 달리 일부 결정에서는 개발부담금의 성격을 ‘실질적 조세’로 규정한 판례도 있다. 법률에서 ‘부담금’이라는 용어를 사용하는 등 개발부담금의 법적 성격을 부담금으로 보고 있음에도 불구하고 헌법재판소는 이를 ‘조세에 유사한 것’, ‘조세적 성격을 갖는 것’, ‘조세법률주의가 적용되어야 할 것’ 등으로 표현하면서 사실상 조세처럼 취급한 판례들이 다수 존재한다. 그런데 이러한 판례들은 일관성을 갖지 못하고 있을 뿐만 아니라, 그 논거 또한 매우 빈약하다. 헌법재판소의 혼란스러운 태도는 개발부담금의 법적 성격에 관한 사항이 헌법재판소 결정의 ‘주문’ 내지 ‘주요 이유’에 해당하지 않기 때문에 판례변경에 해당하는 것은 아니라고 본 까닭일 수도 있다. 하지만 헌법재판소 결정에 대한 국민의 신뢰를 약화시킬 수 있다는 점을 가볍게 생각해서는 안 될 것이다. 더욱이 일부 결정에서는 결론을 내려놓은 상태에서 이를 정당화하기 위한 논거들을 꿰어맞춘 듯한 인상까지도 주고 있다. 개발부담금의 법적 성격에 대한 헌법재판소의 결정이 이런 맥락에서 특히 문제되는 것은 작게는 그러한 헌법재판소 결정의 논리적 엄밀성과 체계적 일관성 때문이지만, 보다 넓게 보면 그 과정에서 헌법재판소가–조세가 아니라 특별부담금이라는–입법자의 판단을 가볍게 여기면서, 입법의 내용을 사실상 변경하는 결정을 너무 가볍게 내리고 있다는 점이 심각한 갈등으로 이어질 수 있기 때문이다. 본 논문에서는 이러한 문제의식을 전제로 개발부담금을 조세로 볼 경우와 특별부담금으로 볼 경우의 실질적 차이에 주목하면서 헌법재판소의 관련 결정들을 비판적으로 검토하였다.