사회국가의 실현구조와 토지공개념의 헌법상 의미

Abstract

1987년 제9차 개헌 이후 대한민국은 많은 변화를 겪었다. 그러한 변화를 반영하기 위해 헌법개정이 필요하다는 점에 대해 많은 사람이 공감하고 있다. 그러나 모든 변화를 헌법에 담는 것은 가능하지도 바람직하지도 않다. 한편으로는 헌법이 헌법으로서 기능하기 위해 필요한 부분들이 있고, 다른 한편으로는 헌법개정에 필요한 사회적 현실에 대한 정확한 분석과 개정의 방향 내지 내용에 대한 국민적 공감대의 형성이 전제되어야 하는데 이를 견해 대립 속에서 어느 한쪽의 입장만 반영하는 방식으로 헌법을 개정하는 것은 매우 위험하다. 더욱이 토지공개념의 문제는 30여 년 전에 토지공개념이 논란될 당시와는 크게 달라진 현재의 시대적 상황에서 토지공개념이 갖는 의미의 변화를 고려하지 않을 경우에는 의도와 다르게 새로운 혼란을 야기하게 될 우려도 작지 않다. 무엇보다 21세기 대한민국의 사회․경제적 여건에 대한 정확한 분석과 이해를 전제로 –재산권의 사회적 구속이라는 측면에서 – 토지공개념의 문제가 갖는 의미와 실현방식이 논의되어야 할 것이기 때문이다. 토지공개념의 문제를 어떻게 접근해야 할 것인지에 대해서도 다양한 시각들이 대립하고 있다. 그러나 분명한 것은 토지공개념은 결국 재산권의 제약이며, 이를 근거 짓는 것은 사회국가원리에 따른 사회적 정의의 요청이라는 점이다. 따라서 토지공개념에 대한 주장의 타당성을 정확하게 평가하기 위해서는 그 판단 기준으로서 사회국가의 의미와 실현구조에 대한 정확한 이해가 선행되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 토지공개념의 (도입 내지) 강화를 위해 현행 헌법 제122조에 ‘토지투기’ 방지 등의 문구를 추가로 명시하자는 주장은 아직은 더 많은 숙고가 필요한 것으로 보인다. 토지공개념 추가 도입이 긍정적으로 작용하는 부분도 있을 것이다. 그러나 현행 헌법을 통해서도 충분히 해결될 수 있는 것을 굳이, 그것도 토지공개념의 의미를 토지투기방지로 축소하여 별도로 명문화할 경우에 얻는 것보다 잃는 것이 더 많을 수 있다는 점은 결코 가볍게 생각해서는 안 된다. 토지공개념의 추가 명문화를 통해 얻는 것이 부동산투기 억제 등과 관련하여 보다 강력한 정책의지표명을 의미하는 것에 그치는 반면에, 잃는 것은 헌법의 체계적 통일성과 일관성뿐만 아니라 다른 개헌 관련 쟁점들과의 불균형 내지 형평성 문제 등 얼마든지 확대될 수 있다는 점이 우려스러운 것이다. 이러한 관점에서 토지공개념과 관련하여서는 현행 헌법규정을 유지하는 것으로 충분하다고 생각되지만, 만약 토지공개념 강화를 위해 추가로 명문화하여야 한다면 경제의 장보다는 재산권 조항인 헌법 제23조 제2항에서 같이 규율하는 것이 더 적절하다고 생각된다. 그것이 토지재산권에 대한 강화된 사회적 구속성이라는 토지공개념의 취지와 체계에도 보다 부합할 뿐만 아니라, 경제의 장에 있을 때와는 달리 토지재산권 제한의 기준과 한계에 관한 불필요한 오해와 논란도 상당 부분 해소되기 때문이다.