2018년 3월 26일 발의된 대통령 개헌안의 문제점 ― 권력구조를 중심으로 ―

Abstract

오랜 기간 묵혀온 개헌논의가 2017년 국회 개헌특위의 구성을 계기로 다시금 활발해졌으나, 박근혜 전 대통령에 대한 탄핵과 대선, 북핵 문제 등에 가려서 개헌에 대한 열기는 생각보다 뜨겁지 못했고, 국회 개헌특위 또한 가시적인 진전을 보이지 못했다. 그런 가운데 국회 개헌특위 자문위원회 보고서가 2018년 1월 출간되었고, 국회에서는 개헌특위의 임기만료 후에 헌정특위를 구성하여 계속 논의를 진행하고 있다. 그런데 문재인 대통령은 2018년 2월 13일 국민헌법자문특별위원회를 출범시켰고, 이 위원회는 1개월의 활동을 통해 개헌안을 마련하여 3월 13일 청와대에 보고했다. 청와대에서는 조국 민정수석이 3월 20일부터 3일간에 걸쳐 개헌안의 내용을 브리핑하였고, 22일 오후에 법제처 제출안의 형식으로 개헌안 전문을 공개하였다. 그리고 26일 국무회의를 거친 개헌안이 문재인 대통령의 전자결재를 받아 국회에 발의되었다. 대통령 개헌안에 대해서는 그 절차와 형식, 내용에 대해 많은 논란이 있다. 개헌이 갖는 의미와 비중 내지 파급효를 고려할 때 이에 대한 찬반논의는 어쩌면 당연한 것이라고 할 수 있지만, 그런 만큼 신중하게 따져볼 점들도 많다. 이 짧은 글에서 대통령 개헌안의 모든 쟁점들을 깊이 있게 다루는 것은 가능하지 않기 때문에 개헌에서 여야 간 가장 첨예한 쟁점이 되고 있는 권력구조를 중심으로 대통령 개헌안의 문제점들을 비판적으로 고찰하고자 한다. 권력구조에 관한 대통령 개헌안을 볼 때, 가장 먼저 느끼게 되는 점은 대통령의 권력이 약화된 것이 아니라 오히려 강화되었다는 인상을 주고 있다는 것이다. 대통령에게 새로운 권한을 추가한 것은 없다. 그러나 기존 권한들이 사실상 대부분 유지되는 가운데 대통령의 임기가 5년 단임에서 4년 연임으로 바뀐다는 것은 대통령의 권력이 그만큼 더 강력해진다는 것을 의미하기 때문이다. 결국 제왕적 대통령에 대한 우려는 대통령 개헌안에 전혀 반영되지 않고 있는 것으로 보인다. 조국 수석의 대통령 개헌안 내용에 대한 발표에서도 촛불혁명의 완성을 위해 개헌이 필요하다고 주장했다. 그런데 왜 제왕적 대통령의 문제는 외면하는가? 촛불혁명의 핵심은 박근혜 퇴진이었다. 박근혜 탄핵으로도 촛불혁명이 완성되지 못했다는 얘기는 또 다른 박근혜의 출현을 막기 위한 제도개선이 필요하다는 것 아닌가? 그렇다면 가장 중요한 과제는 제왕적 대통령의 문제를 해소하는 것인데, 왜 대통령 개헌안은 이 문제를 외면하고 있는지, 과연 대통령 개헌안의 권력구조는 어떤 의미로 이해되어야 하는지를 분석하는 것이 이 글의 목적이다.