개발연대 국가관료제의 정책집행 패러다임: 계몽행정

Abstract

관료들이 주어진 정책목표를 달성하기 위해 어떻게 일하였는가를 정책집행 사례의 단면을 통해 분석하는 것은 정책집행 연구에 매우 중요하다. 본 연구는 박정희 시대 관료제가 어떻게 정책을 집행하였는지 분석하기 위하여, 시대적 특징으로 여겨지는 계몽행정이라는 정책수단에 주목하였다. 여기서 계몽은 보상이나 처벌과는 달리, 설득처럼 정책대상자에게 상황에 대한 정보를 제공함으로써 자발적 순응을 이끌어내는 정책수단이다. 분석 결과, 개발연대 관료제의 정책집행 과정에 수반된 계몽활동은 당시의 행정을 지배하는 패러다임으로 나타났다. 첫째, 계몽행정은 개발연대 정책집행의 해석틀로 작용하는 일종의 메타상징이었다. 계몽은 메타정책언어로서 지시와 지도, 선전과 홍보, 권유와 설득 등 다양한 방식을 통해 정책에 대한 국민의 순응을 제고하였다. 또한 국가의 공권력 집행과 쉽게 결합되는 일종의 메타정책수단이었다. 둘째, 계몽행정은 국가관료제가 사회를 통제하는 통로로 작용했다. 계몽의 과정에서 계몽 활동의 주체는 관변단체 및 민간인으로까지 확대되었다. 계몽행정은 관료제의 행정권 확대에 명분을 부여하며 행정국가의 팽창을 가져왔다. 국민을 계몽한다는 명분하에 추진된 개발연대의 정책들은 국민들의 순응을 이끌어내어 일정 부분 집행의 효율성을 확보할 수 있었다. 그러나 계몽행정은 관료들이 사회의 목소리 보다는 국가개입과 행정편의에 입각하여 정책을 집행하는 전통을 만든 요인이기도 했다.