국민참여개헌, 어떻게 할 것인가

Abstract

헌정사를 돌아보면, 국민의 희생과 혁명을 통해 헌법개정의 계기가 마련되었음에도 불구하고 정작 헌법개정은 국민의 참여없이 이루어지길 반복하였다. 작년 10월말 시작되어 금년 3월 대통령을 탄핵시키고 5월 대선을 이끌어낸 촛불혁명은, 20차례가 넘는 집회에 1,700만 명에 가까운 시민이 참가하였지만, 사실상의 폭력 대신 합법적인 제도와 절차를 통하여 목표를 관철해낸, 즉 정당성과 합법성을 결합한 평화혁명이 되었다. 이 비상한 혁명적 상황의 마무리단계로서 논의되어야 할 이번 헌법개정은, 그 어느 때보다 더 국민의 주권적 의지와 합의를 헌법에 담을 수 있는 절차로 진행되어야만 한다. 최근 전세계적으로도 헌법개정에 있어 개헌의 ‘내용’에 앞서 개헌의 ‘절차’에 관심이 집중되고 있는 새로운 경향이 나타난다. 실제로 아이슬란드, 아일랜드 및 멕시코시티주 등에서는 온라인을 통해 헌법개정과정에 시민들의 광범한 참여를 이끌어냈다. 이처럼 헌법개정과정에 국민이 광범하게 참여하게 되면, 헌법의 정당성이 제고되어 헌법질서에 안정성을 부여할 수 있고, 개정과정을 통해 헌법교육 및 시민교육이 이루어질 수 있고, 국민의 헌법준수의식도 제고할 수 있으며, 광범한 국민의사의 수렴과정에서 참신하고 유용한 아이디어가 헌법전에 수혈될 수 있으며, 나아가 국민 통합의 효과까지 기대할 수 있다. 이 글에서는, 진정성 있는 국민참여개헌이 될 수 있으려면, 소수 정치인이나 국회가 아닌 보통의 국민들이 주도하는 개헌추진기구가 구성되어 그 안에서 새 헌법안에 대한 실질적 심의가 이루어져야 할 것을 주장한다. 이를 위하여 국회와 정부는 국민개헌논의기구를 법제화하여 예산과 인력을 지원하고, 심의활동이 원활하게 수행될 수 있도록 도와야 한다. 이 국민개헌논의기구를 중심으로 하여, 미래 한국의 가치를 우선 결정하고 개헌의 쟁점을 정한 후, 온라인/오프라인을 통해 국민들의 광범한 의견을 수렴한 후, 수렴된 의견들을 유형별/항목별로 구체화하여 국민들에게 피드백해가며 개헌안을 만들어야 한다. 그리고 이렇게 만들어진 개헌안은 현행헌법에 정해진 헌법개정절차에 따라 대통령안으로서 국회 표결과 국민투표에 부쳐야 할 것이다. 만약 이러한 과정을 통해 새 헌법이 만들어질 수 있다면, 우리는 실질적 정당성과 형식적 합법성의 결합을 통해 세계역사상 유례없는 ‘혁명적 개헌’을 성공시킬 수 있게 될 것이다.